VICHY ET LES MUNICIPALITES:
L'EXEMPLE DU LOIR-ET-CHER
Archives Départementales du Loir-et-Cher
 
Un nombre important de liasses de la série W permettent une approche, certes très partielle, des pratiques administratives vichyssoises entre 1940 et 1944. En particulier, 232 Arrêtés préfectoraux figurant dans 552 W 2, 552 W 3, 552 W 4, et 57 Arrêtés ministériels parus au Journal Officiel de l'Etat Français entre novembre 1940 et juillet 1944, concernent les révocations et nominations de Maires, Adjoints, Conseillers Municipaux.
 
La Libération arrivée, les services préfectoraux s'efforcent de mettre à jour les listes d'élus municipaux afin d'alimenter les rapports demandés par le Ministre de l'Intérieur. Dans 3 W 367, plusieurs registres dressent la liste des Maires en place en 1939 -pour la plupart élus en 1935-, ceux que les Préfets de Vichy ont nommés et ceux que le Préfet de la Libération, Louis Keller, a confirmés. Ces listes nominatives, complétées par la tendance politique, sont parfois lacunaires -d'où des échantillons de Maires différents suivant les dates.
Arrêtés préfectoraux
(cliquer pour agrandir)
Quelques-uns des 232 arrêtés pris par le Préfet représentant le Gouvernement de Vichy pour modifier les Conseils Municipaux. Le maintien de la terminologie -Maires, Adjoints, Conseillers Municipaux - est de pure forme, en particulier dans les communes urbaines.
L'exposé des motifs est, le plus souvent, peu explicite: "vu la démission présentée par..." ou "vu le décès de..." en disent un minimum. 44 Arrêtés seulement expriment une brève justification: "se désintéresse de la gestion...", "se dérobe aux devoirs de sa charge...", "ne peut assurer de façon satisfaisante la gestion des affaires communales...". Dans de rares cas, une implication dans une affaire judiciaire ("marché noir", "pillage au moment de l'exode"...) est signalée. De toutes façons, on peut soupçonner que ces différents motifs servent d'abord de couverture à une révocation de caractère politique.

En 1940, conformément à l'ancestrale volonté centralisatrice -de la monarchie à la République "une et indivisible" - les Communes, comme les Départements, ne sont que des circonscriptions administratives. Les Conseils Municipaux ont beau être élus, ils ne sont en rien porteurs d'une autorité politique, et d'ailleurs ne la revendiquent pas. Lorsqu'il évoque l'autorité exécutive, le Maire de Cellettes parle "d'administration" ("nous avons résisté à l'administration", écrit-il dans ses "adieux"). Lui-même considère sa fonction d'élu comme "administrative".

Dans sa vision hiérarchique et contre-révolutionnaire, Vichy avait toutes les raisons de conserver des Conseils Municipaux en tant qu'agents administratifs de sa volonté -pour autant qu'ils assument pleinement ce rôle. Bien que leurs Maires avouent plus ou moins ouvertement leurs préférences partisanes, les communes rurales, expressions de cette "terre qui, elle, ne ment pas", pouvaient s'intégrer sans difficultés, pensait le Pouvoir, à "l'ordre nouveau" exposé  aux Français  dans le  "message" du 11 octobre 1940. Le maintien de la terminologie républicaine -"Maire", "Adjoint", "Conseiller Municipal", mais aussi "Préfet", "Sous-Préfet" - ne pouvait que faciliter le glissement de régime, d'autant que le vote d'abdication des Assemblées parlementaires, le 10 juillet 1940, avait les apparences de la légalité.

Quant aux Conseils Généraux, bien qu'eux aussi soumis à l'autorité préfectorale, ils symbolisaient sans doute trop les vices républicains aux yeux des promoteurs de la "révolution nationale"; leurs membres, ouvertement étiquetés politiques, étaient, comme les Députés et les Sénateurs, porteurs de tous les maux dans la vision réactionnaire du pétainisme : ils furent "suspendus". Les mêmes vices minaient  les communes urbaines "politisées", directement soumises aux pressions des "trusts" ou des "équipes politiques ou syndicales prétendant, fallacieusement, représenter la classe ouvrière" (message du 11 octobre 1940) : leurs Conseils élus furent également "suspendus". La barre étant placée à 2000 habitants, 14 communes du Loir-et-Cher étaient concernées.

Les Communes de plus de 2000 habitants
 
Sauf à Lamotte-Beuvron, qui se vit imposer une Délégation spéciale présidée par le Directeur de la Maison d'éducation surveillée de Saint-Maurice, le Préfet nomma alors les Maires puis arrêta des listes de notables-conseillers municipaux, parmi lesquels il choisit les Adjoints. Près de quatre mois furent nécessaires pour mener l'opération à bien en Loir-et-Cher, de novembre 1940 à février 1941 -la longueur du processus indiquant sa complexité. L'essentiel étant d'affirmer devant la population que la souveraineté s'incarnait désormais dans la personne du Maréchal et non dans le corps électoral,  des hommes déjà en place purent être nommés : ce fut le cas, pour les Maires, dans quatre communes (Mer, Montoire, Montrichard, Onzain).
L'Arrêté nommant le Maire de Lanthenay
Dans l'immense désarroi provoqué par l'effondrement de mai-juin 40,  le pouvoir put, sans trop de difficultés, trouver suffisamment de notables qui acceptaient "l'ordre nouveau" défini par le Maréchal, ou, à tout le moins, s'en accommodaient. Mais on ne note pas ensuite de vagues de démissions de ces Conseillers non élus au cours des années 40-44.  Seul, le Maire nommé de Salbris renonça de lui-même à ses fonctions en janvier 1943, suivi par seulement  trois notables sur 20. Celui de Romorantin -un membre allié à la puissante famille Normant - fut "démissionné" en avril 43, en raison de "ses nombreuses absences", et ceux de Blois et Vendôme , déportés par les Allemands, remplacés à la fin du régime quand celui-ci acheva de sombrer dans l'abjection. Notons que les Conseillers nommés de Vendôme démissionnèrent tous -sauf un- après la "suspension" du Maire, le 10 janvier 1944 ; comble de cynisme, le Préfet justifiait cette "suspension" par le fait que  "M. Collin Alphonse, Maire de Vendôme, [n'était] plus en mesure d'assurer d'une façon normale l'administration des affaires municipales" -arrêté préfectoral n° 4780 du 10 janvier 1944 - ADLC 552 W 3).    
Dans les communes rurales
Journal Officiel de l'Etat Français (15 avril 1941)
Pour les 283 autres communes, deux cas se présentaient. Dans le premier, la municipalité fut maintenue, si elle gérait les affaires locales sans entrer en conflit avec l'autorité préfectorale dans l'application des nouvelles (et nombreuses) lois de Vichy, et quitte à changer un Maire récalcitrant . Dans le second,  quand l'assemblée municipale n'apportait pas "une aide efficace à l'oeuvre de redressement national entreprise par le gouvernement" (dissolution du CM de Saint-Aignan, JO du 4 février 1941), était "hostile à ..." ou observait "une attitude incompatible avec " "l'oeuvre de rénovation nationale" (Angé, Châteauvieux, Maray, Saint-Loup, Seigy), ou  encore faisait "preuve de négligence dans l'accomplissement des devoirs de sa charge" (Meusnes), "se soustra[yai]t aux devoirs de sa charge et se désintéress[ait] de la gestion des affaires communales" (Autainville) -formules destinées à masquer les résistances des élus et leur refus de "collaborer" -elle fut "suspendue", ou son maire "révoqué", et une "délégation spéciale" de trois ou quatre hommes, mise en place.
 
49 communes (1 sur 6) perdirent ainsi leur municipalité élue, soit automatiquement pour les communes urbaines, soit à cause de leur opposition au "cours nouveau", opposition nettement indiquée dans les arrêtés préfectoraux ou ministériels pour 10 communes (outre les 8 précédentes, Mennetou-sur-Cher et Tour-en-Sologne) et seulement suggérée pour les autres, derrière la formule : "impossible de constituer une municipalité apte à gérer de façon satisfaisante les affaires communales". En outre, l'autorité préfectorale appliqua aux Maires comme aux autres les lois d'exclusion de 1940 (lois du 3 août 1940 et du 2 juin 1941 créant un "statut des Juifs", qui constitue le vraie raison de la suspension du Maire de Mennetou-sur-Cher, déporté, et loi du 13 août 1940 contre les "sociétés secrètes" -les Francs-Maçons- entraînant la "démission d'office" du Maire de Villiers-sur-Loir, l'ancien Député Louis Besnard-Ferron qui, sombre ironie, avait voté les pleins pouvoirs à Pétain le 10 juillet 1940! Le Préfet dut enfin prendre en compte les décès ou les démissions de Maires, qui obligèrent à un remplacement, parfois délicat quand le premier adjoint refusa la fonction.
La carte ci-dessous a été établie à partir des Journaux Officiels de l'Etat Français (de décembre 1940 à juillet 1944), des Arrêtés du Préfet du Loir-et-Cher (ADLC - 552 W 2, 3, 4) et des Tableaux établis en 1945 à la Préfecture du Loir-et-Cher (ADLC - 3 W 367).
 
Au total, sur l'échantillon connu de 278 communes, 146 (un peu plus d'une sur deux) ont changé de Maire entre l'élection de 1935 et 1944, la plupart pendant les années Vichy. Une trentaine de changements avaient eu lieu avant la guerre et il faut encore tenir compte d'autant de décès. Il reste 89 cas pour lesquels le pouvoir  a autoritairement modifié la représentation démocratique. C'est tout de même une commune sur trois ! Il faut en particulier noter les 69 démissions (1 maire sur 4). Toutes ne furent pas dues à la manifestation d'un désaccord ; l'âge, la santé ou toute autre raison personnelle comptèrent parfois. Mais bon nombre marquaient le refus des Maires d'assumer leur fonction sous la double pression des occupants et de l'autorité de Vichy -en particulier dans la Vallée du Cher. Les deux tiers des démissions (41 sur 69) ont eu lieu en 1941, en particulier de février à avril, quand la victoire finale allemande apparaissait probable à une très forte majorité de la population et quand la rhétorique culpabilisatrice et flagellante de la "révolution nationale" battait son plein : cette forme de refus prenait alors tout son poids dans ces circonstances. A rebours d'une idée de passivité quelque peu complice longtemps mise en avant, on vérifie ici qu'une partie, certes minoritaire, des notables ruraux ont assez tôt pris leurs distances avec le régime.
Dans 35 cas en particulier, on peut être assuré qu'il s'agissait d'un acte d'opposition, au moins en ce qui concerne la collaboration avec l'occupant, puisque le Maire démissionnaire -ou démissionné - fut rétabli fin 44 par le Préfet de la Libération. Notons toutefois que dans 52 cas, la démission du Maire n'a pas entrainé une dissolution du Conseil, ce qui signifie que Vichy a pu trouver au sein de l'assemblée municipale une personnalité de remplacement. Voilà qui tempère un peu l'idée d'une résistance massive au régime: dans les communes rurales, on ne note que trois cas de démission collective (Noyers, Binas et Thésée) et quelques rares cas de démission conjointe maire-premier adjoint (Cour-sur-Loire, Mondoubleau).
 
Une cinquantaine de communes ont donc réellement subi  la nomination d'un Maire et d'un "Conseil Municipal", pour les communes de plus de 2000 habitants, ou d'une "délégation spéciale" chargée d'assurer la gestion courante -à peine une sur 6. Par rapport à la référence républicaine, c'est beaucoup. Par rapport à la phraséologie du nouveau pouvoir sur la rupture avec le passé, comme d'ailleurs à l'idée d'un refus global du régime vichyste, c'est assez peu : dans la plupart des communes rurales, Vichy n'a finalement pas changé les édiles.
Quand arrive la Libération, le Préfet, après avis du Comité Départemental et des Comités Locaux, écarte 106 Maires nommés ou maintenus par Vichy, au profit d'hommes dont la conduite est jugée convenable du point de vue des résistants. 35, on l'a signalé, sont rétablis après avoir été "suspendus" par le régime précédent. Il reste tout de même 70 maires, parmi lesquels 19 avaient été élus en 1935 et maintenus par Vichy, qui n'ont pas été jugés dignes de garder leur fonction. Les autorités de la Libération ont donc estimé qu'un Maire sur quatre avait eu, d'une façon ou d'une autre, une attitude inconvenante, ce qui donne une idée des flottements et ambiguïtés des années troubles, mais aussi des sourdes luttes locales au cours de l'automne 44. Bien entendu, seule une plongée dans les histoires communales peut permettre d'apprécier si ces changements successifs correspondent à des motivations strictement politiques, ou si haines et conflits locaux, exacerbés par les circonstances, ont explosé quand le suffrage universel, aboli en 1940, et pas encore rétabli à l'automne 44, ne pouvait jouer son rôle pacificateur. Cette double épuration a dû laisser des traces qu'il serait intéressant de déceler dans les événements locaux ultérieurs.
Les motivations politiques  ne doivent pas être exclusivement ramenées aux causes partisanes. En effet, si la tendance des nominations vichyssoises est nettement à droite et celle de la libération nettement à gauche, le mouvement n'est pas entièrement déterminé par l'étiquette politique.
 
Les Maires démissionnaires se partagent à égalité entre droite et gauche (35 pour les premiers, 34 pour les seconds). Vichy a maintenu -et parfois nommé - des Maires réputés de gauche ou de centre-gauche, la Libération a fait de même avec des Maires de droite. La source -unique - qui permet un classement des Maires par tendances politiques ne peut qu'être prise avec la plus grande prudence (ADLC-3 W 367). On ignore qui, à la préfecture, a complété les tableaux, début 45 vraisemblablement, et sur quoi l'auteur s'est appuyé. D'autre part les étiquettes qui avaient cours avant la guerre peuvent recouvrir des réalités mouvantes. Si Conservateur, URD, Radical-socialiste, SFIO, Républicain Socialiste suffisent pour classer à droite ou à gauche, Radical, Radical Indépendant, Républicain de Gauche ou Démocrate Populaire peuvent prêter à interprétation entre droite, centre-droit, centre et même centre-gauche -avant la guerre, la majorité du Conseil Général est obtenue avec une alliance entre 11 Radicaux-Socialistes et 5 Radicaux Indépendants (ADLC-3 W 367) . La personnalité est parfois plus importante que l'étiquette : tel Républicain de Gauche, généralement classé à droite pourra avoir sur tel ou tel sujet des positions plus modérées. On tiendra compte, en particulier, de la facilité de langage constituée par les appellations "gauche" et "droite" : appliquées aux réalités loir-et-chériennes, ces dernières peuvent avoir un caractère aléatoire. Les cartes et le tableau ci-dessous sont donc à prendre pour ce qu'ils sont : une approche du phénomène, sans doute guère éloignée de la réalité, en aucun cas un état assuré définitif.
Tendance politique des Maires entre les élections de 1935 et celles d'avril-mai 1945
 
Source: ADLC - 3 W 367 - Tableaux établis en 1945 pour permettre au Préfet d'établir une synthèse des évolutions politique dans le Loir-et-Cher. Les lacunes sont dues soit à l'ignorance de leur auteur soit à l'indécision des élections d'avril-mai 1945, parfois âprement disputées. Les comparaisons entre les 4 périodes ne sont possibles que pour 162 communes.
La population concernée choisie ici est celle du recensement de 1946 -sensiblement différente parfois de celle de 1936. Bien entendu, le renseignement n'a de sens que pour les périodes de libre expression des citoyens.
Date

Date

Maires

identifiés

Population

concernée

Maires

Droite

%

Population

concernée

%

Maires

Gauche

%

Population

concernée

%

1935

277

224 284

156

56,3

97 007

43,3

121

43,7

127 277

56,7

1940-44

250

176 898

165

66

119 157

67,4

85

34

57 741

32,6

Libération

297

242 509

159

53,5

83 326

34,4

138

46,5

159 183

65,5

1945

200

177 002

100

50

54 096

30,6

100

50

122 906

69,4

 

 
Les tendances ont été ainsi distribuées [par moi B.L.]:

-Droite et Centre-Droit: Union Républicaine Démocratique, Républicains de Gauche, Radicaux, Radicaux Indépendants, divers (Extrême-Droite, Démocrates Populaires -puis Mouvement Républicain Populaire);
(Seule une connaissance intime des forces locales aurait pu permettre de répartir autrement la tendance "radicale" ou "radicale indépendante", voire Démocrate Populaire; le MRP, bien qu'affiché plutôt au centre-gauche, a souvent drainé les voix modérées à la Libération)

-Gauche et Centre-Gauche: Socialistes SFIO, Radicaux-Socialistes, divers Socialistes (Républicains Socialistes et Socialistes Indépendants), Communistes. L'étiquette "Socialiste Indépendant" prête à équivoque: comme le souligne le Préfet dans un rapport au Ministre, elle "indique plus une vogue du mot socialiste qu'un renforcement de la pensée socialiste"; et de dresser un portrait du "Socialiste Indépendant" en "homme à pensée politique floue ou un politique qui trouve là une étiquette susceptible d'avoir la faveur populaire sans effrayer l'électeur modéré qui aime "l'indépendance" ", bref un opportuniste... ( rapport, non daté, du Préfet après le second tour des élections municipales - mai 1945 - ADLC 3 W 367)

L'ancrage à gauche du Département, en termes de voix, se confirme et s'amplifie à la Libération; si les Maires ruraux sont majoritairement orientés droite - centre-droit -avec la réserve déjà signalée du positionnement difficile à apprécier des "Radicaux" et "Radicaux Indépendants"- les Maires urbains appartiennent plus souvent à la gauche. Ainsi s'explique le saut vers la droite des édiles sous Vichy avec la nomination ou la confirmation de Maires de cette tendance dans la plupart des communes de plus de 2000 habitants (le tiers de la population départementale)
 
Le tableau montre que l'évolution à droite du Vichy municipal et à gauche de la Libération est très sensible mais pas absolue : dans les deux cas, les Préfets ont dû tenir compte de l'impact local. Ceux de Vichy ont respecté l'état des forces dans plus de 70 % des cas (85 Maires sur 118 -30 de gauche et 55 de droite) ; 33 changements d'orientation sont décelables dans leurs nominations, 28 de gauche à droite et 5 de droite à gauche, les premières concernant les Communes les plus peuplées du Département. Celui de la Libération a été un peu plus interventionniste avec 60 % de maintien, les nominations de Maires de gauche en remplacement de ceux de droite nommés par Vichy s'élevant à 35, là aussi dans les Communes les plus urbaines; mais il faut insister sur le fait que, lié par les Ordonnances du Comité Fran?ais de Libération Nationale (CFLN), il n'a guère que rétabli la situation d'avant la guerre, issue, elle, de l'élection républicaine.
 
Il est frappant de constater que les partis les plus radicaux n'ont pas été favorisés. Si l'on ne tient pas compte de Vendôme où Jules Dengremont, fasciste affirmé du parti de Doriot, le PPF, n'a été désigné Président de la Délégation Spéciale qu'à l'extrême-fin du régime en juillet 1944, et pour en rester aux seuls cas avérés, deux maires seulement, clairement étiquetés à l'extrême-droite,  ont été nommés par le Préfet de Vichy (Rassemblement National Populaire, le parti collaborationniste de Déat, à Contres, et Action Française, à La Ville-aux-Clercs ). Sans établir de parallèle, les communistes, si présents dans la Résistance et dans les combats de la Libération, n'obtiennent qu'un Maire du Préfet Louis Keller (les élections de 1945 leur en donneront trois).
 
Nul ne pouvait méconnaître la réalité du département, la force des traditions politiques locales, même le pouvoir autoritaire de Vichy, aussi marqué par une idéologie réactionnaire fût-il. Il est probablement plus juste de noter que les repères ont été brouillés, voire bouleversés, pendant les années troubles. Toute lecture politique partisane de la période impose précision et prudence : dans les deux camps on trouve des "patriotes", des "collaborateurs" et, surtout, toutes les nuances de l'accommodement avec les dures nécessités du temps. Les élections d'avril-mai 1945 allaient, de toute façon, se charger de rétablir une vérité républicaine. [article en préparation]